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旅游景区规划||生态景区如何走出怪圈

发布时间:2016/6/12 10:21:27 浏览量:671

    专家观点:
    许多生态景区土地广袤,地下还蕴藏丰富的矿产资源。很多企业为了获得更多的矿产资源,不顾景区的承受能力,在景区乱采滥挖,对生态环境造成极大破坏。
    政府相关部门应当根据具体情况,开展定期和不定期检查,一经查实,应当严厉打击,对于涉嫌犯罪的,依法移交公安机关立案查处。
    社会组织及教育单位应当在方方面面提倡全社会树立环境公德心,媒体应当大力普及生态环境保护知识,司法部门要通过宣传涉环境保护的案例加强生态环境保护的法律引导。
    随着国家对生态文明建设的重视,社会公众的生态文明意识有了进一步的提高,生态景区建设日渐得到政府的重视,以自然环境的纯洁、天然为主题的生态景区旅游愈来愈受到人们的青睐。然而,生态景区旅游的推动也给原生态的自然景观带来极大的威胁,尤其是个别景区借打造生态旅游之名,不惜竭泽而渔,过度开发,给生态环境造成极大破坏。据媒体报道,秦岭陷边保护边破坏怪圈,“四乱”问题屡禁不止。文中称,作为我国南北气候分界线和重要的生态安全屏障的秦岭,具有调节气候、涵养水源、保护生物多样性等重要功能。虽然近年来陕西各级政府对秦岭的保护力度在不断加大,但秦岭地区乱占乱建、乱采滥挖、乱排乱放和乱砍滥伐等“四乱问题”仍屡禁不止,陷入边保护边破坏怪圈。在全国,类似秦岭生态景区的问题常常见诸报端,如何保护生态景区,越来越引起我们的思考。生态景区边保护边破坏的怪圈是如何形成的?相关法律法规是否需要完善?怎样才能彻底解决这个问题,为人们营造良好生态景区环境呢?为此,记者采访了中国政法大学副教授张西峰、宁夏回族自治区吴忠市检察院检察官丁钰涵。
  生态景区边保护边破坏怪圈是怎样形成的?
    为什么生态景区破坏行为屡禁不止,丁钰涵说,利益驱使是主要原因。许多生态景区土地广袤,不仅具有调节气候和可供科学研究的作用,而且地下还蕴藏丰富的矿产资源。很多企业为了获得更多的矿产资源,不顾景区的承受能力,在景区乱采滥挖,对生态环境造成极大破坏。丁钰涵介绍,以秦岭生态景区为例。秦岭是矿产资源富集区,采石和采矿企业数量众多。据统计,秦岭地区共有采石企业1194个,采矿企业946个。近年来,采石严重威胁着秦岭生态环境,特别是一些地方的掠夺式开采,造成山体满目疮痍,植被锐减,有的山体被削掉一半,有的整条沟一片狼藉,生态环境遭到毁灭性破坏。这一问题引起陕西省各级政府的重视,陕西省各级政府责令秦岭地区采矿企业停产整顿,但一些企业不顾禁令依然偷采。矿山开采破坏山体地质结构,造成山体滑坡,选矿产生的尾矿无序堆放和废水、渗液直排,不仅严重破坏生态环境,产生的废石弃渣阻塞河道行洪,极易引发泥石流等自然灾害,对当地群众生产生活安全和野生动植物保护也构成了严重威胁。
    张西峰认为,监管缺失是重要原因。由于各自为政的条块化管理体制,造成一些生态景区监管中存在权责不清的问题,不利于景区的生态保护。以秦岭生态景区为例,目前秦岭地区共有34个自然保护区,占秦岭地区总面积的9.8%。这些保护区都是按照行政区域划分,归属于不同的地方政府分别管理。而许多野生动物栖息地并不是固定不变的,如珍稀鸟类褐马鸡就动态分布在秦岭几个不同地区。在这种情况下,各个保护区之间很难协调联动对动物进行保护。
    “此外,秦岭各个保护区在接受直属管辖部门管理的同时,林业、环保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隶属于不同行政部门。”张西峰说,因管理体制上缺乏有效性及全局性,保护区管理政出多门,一方面容易形成各部门之间的权力重叠,另一方面又容易造成权力真空。出现在某些涉及利益的问题上发生几个部门重复管理,而在另外一些问题上却互相推诿,管理效率低下,不利于生态景区的管理。此外,张西峰还表示,有个别地方政府出于政绩考虑,无视生态保护需求,积极为企业提供采矿便利。其实,根据国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》(下称《条例》)规定,禁止在自然保护区内进行开矿等活动,但是,法律、行政法规另有规定的除外。而个别地方政府为了发展地方经济,积极为企业开矿提供便利,有些地方政府为了开发矿产资源,将矿区从生态景区划分出来,对生态景区的环境造成重大破坏。
  保护生态景区的相关规定有哪些?
    对生态景区的保护,国家其实有严厉的法律法规及政策,规定是完备的。丁钰涵说,例如环境保护法规定,依法审批生态景区开发项目,严厉打击破坏生态景区的违法行为。像现实中存在的对生态景区破坏最为严重的开采矿产资源活动,《条例》就作出了明确的限制性规定。地方政府应当严格按照《条例》规定,把好生态环境保护的第一道关口。在生态景区规划完成之前,已经授予采矿许可的企业可以继续在授权的范围内采矿,直到期限届满。如果生态景区建成之后,地方政府不得再授予他人采矿许可。而2015 年5月,中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》(下称《意见》)明确提出,建立领导干部任期生态文明建设责任制。对违背科学发展要求,造成资源环境生态严重破坏的要记录在案,实行终身追责,不得转任重要职务或提拔使用,已经调离的也要问责。
  应当采取何种措施解决这个难题?
    虽然国家限制在生态景区采矿,但不少企业在没有取得采矿许可证或者采矿许可证已经过期的情况下,依然乱采滥挖。丁钰涵认为,在国家法律法规相对完善的情况下,还会有这样禁而不止的情况,看来关键还是在执法。她认为,针对这种行为,政府相关部门应当加强监管。
    一是应当根据具体情况,开展定期和不定期检查,一经查实,应当严厉打击,对于涉嫌犯罪的,依法移交公安机关立案查处。
    二是设置生态保护专门机构负责生态景区监管。目前,多数生态景区的保护工作都是由两个或两个以上的政府部门按照职责分工各司其职,这种部门分头抓的监管体制不能适应全面保护生态景区的客观需要,尤其是遇到一些需要有关部门牵头、综合协调、齐抓共管的问题时,部门之间相互推诿扯皮,导致监管缺失,执法主体落实不到位。因此,应当设置一个专门机构,全面负责生态景区的建设和保护工作。这样既可以确保权责明晰,不会出现监管真空,又可以提高工作效率,保证生态景区健康有序发展。她介绍,陕西省在这方面已经开展了有意义的探索。针对秦岭生态保护中存在的问题,陕西省结合我国正在推进的国家公园体制试点,目前正积极探索建设秦岭国家公园。西安市已将“恢复秦岭生态功能”“申报和打造秦岭国家中央公园”写入《西安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。秦岭国家公园总体规划将由政府主导和整合现有生态保护地的管理机构和职能,设立或指定明确生态保护专门机构,将秦岭国家公园建设成集保护、科研、教育、游憩和社区发展等多功能于一体的新型保护地,实现资源的有效保护和合理利用。可以期待的是,由一个专门的生态保护机构监管生态景区,能够最大程度地集中人力、物力、财力做好景区生态环境保护工作。
    三是严格落实破坏生态环境终身追责制度。事实证明,生态景区的破坏与地方政府官员追求政绩有一定因果关系,生态保护区的破坏和一些政府官员一味追求经济效益密不可分,很多官员为了积累政绩,不惜以毁坏生态环境作为代价。最后,官员晋升走了,留给当地的却是难以恢复的被破坏的生态环境。虽然《意见》建立的官员终身责任追究在一定程度上能促使官员在发展经济的同时,兼顾生态环境建设,对于生态景区的保护能够发挥重要作用。但生态景区的破坏不仅仅来源于个别政府官员的政绩思想,对景区造成破坏的直接责任人应当是造成环境污染的企业或个人。因此,终身追责也不能避开企业和个人,有些企业污染之后即离开本地,或者更换企业名称、法人等以逃避法律责任,对此也应建立终身长效追责机制。应建立自然资源负债表,一方面便于考核官员相关政绩,另一方面也可对企业进行监管。并且将其列入企业和个人信用体系,一旦成为生态文明黑户,应排除在招投标和贷款之外,通过这种方式督促企业关注环保。
    四是加大监督力度,督促行政机关严格执法。生态景区陷入“边保护边破坏”的尴尬处境与地方政府追逐经济利益有很大关系。因为地方政府是当地行政事务的总指挥,一切行政事务都由地方政府规划和决定。因此,应当加强对地方政府的监督,确保地方政府的行政权力能够依法履行。这种监督分为纵向监督和横向监督。纵向监督主要是指上级人大或政府对下级政府的监督。横向监督主要指同级人大对地方政府的监督,以及检察机关对同级政府部门的监督。检察机关应重点收集立案监督案件和职务犯罪案件的线索,倒逼政府部门严格执法,提升执法水平。此外,为了提高全社会对生态景区环境保护的重视,应调动广大群众参与保护生态景区的积极性,最大范围地保护景区环境。
    张西峰表示,经济发展和生态环境保护对于社会全面发展具有重要意义。因此不是政府单方面的问题,全社会都应当引起重视,正如《意见》中指出“生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容,关系人民福祉,关乎民族未来,事关‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现”。生态文明建设的重要性不言而喻,正确处理好开发与保护的关系,就会给社会带来青山绿水、金山银山;反之,就会导致生态恶化,受到大自然的惩罚。如何协调经济发展和生态环境保护这两个看似矛盾其实可以和谐共处的指标,除了考验地方政府的智慧和能力,还考验我们全体公民对子孙后代的责任心,社会组织及教育单位应当在方方面面提倡全社会树立环境公德心,媒体应当大力普及生态环境保护知识,司法部门要通过宣传涉环境保护的案例加强生态环境保护的法律引导,等等。总之,为了我国经济的可持续发展、生态景区功能的充分发挥,我们应当同心协力,一起保护生态景区,为我们的后代留下宝贵的环境资源。(信息摘自网易新闻)tag:旅游景区规划旅游景区餐饮招商少数民族演出

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